Borgerlig aktivisme i UD

En borgerlig regjering gjør klokt i å vurdere engasjementspolitikken kritisk.

Da Høyre-leder Jan Petersen ble utenriksminister i 2001, var han etter sigende lite lysten på å fortsette det aktive freds- og forsoningsarbeidet som Ap-regjeringen hadde stått for siden Oslo-avtalen i 1993. Men han snudde tvert om etter sin første reise til Washington, der utenriksminister Colin Powell var mer interessert i å høre om norske erfaringer på Sri Lanka enn om nordområdene og Europa. Petersen ble etter hvert overbevist om at fredsengasjementet var bra av andre grunner enn forholdet til USA. Likevel er det ikke uvesentlig for norske diplomater at det lenge har vært lettere å få møter på høyt plan i det amerikanske utenriksdepartementet med utgangspunkt i Norges globale engasjement enn fordi vi er nær nabo av Russland eller en energistormakt i Europa.

Fred og forsoning har vært en av fire hovedårer i den norske «engasjementspolitikken» slik den har vært definert av den rødgrønne regjeringen. De andre tre er bekjempelse av fattigdom, humanitære spørsmål og arbeid for menneskerettigheter og demokrati. Det meste av dette finansieres over bistandsbudsjettet, som nå er på 30 milliarder kroner, ofte i et samspill mellom ulike instrumenter der både humanitær og langsiktig bistand brukes aktivt for å støtte opp under fredsprosesser som i Sudan, Israel/Palestina og Sri Lanka.

De siste 20 årene er bistanden blitt en stadig mer integrert del av norsk utenrikspolitikk. Den har også etter hvert blitt spredt til et økende antall land, som del av en langvarig tendens der større bistandsvolum over tid har gitt grunnlag for stadig flere aktiviteter og formål. En av spenningene i norsk utviklingspolitikk går mellom det langsiktige perspektivet som har preget norsk u-hjelp siden begynnelsen i 1952 og behovene for fleksibilitet, omstillingsevne og mer kortsiktig innsats på ulike fronter og i ulike land som Norge har valgt å prioritere.

De mange målsettingene gjør det vanskelig å måle effekten av bistanden. Det kan være uklart hva måloppnåelse er, hvilket tidsperspektiv vi bør anlegge og hvordan vi skal vurdere tiltak opp mot at fattigdomsbekjempelse fortsatt er et overordnet mål. At en stadig større del av pengene våre går til skjøre og konfliktfylte land, er kompliserende. Vi vet at bistanden fungerer best der den blir et fornuftig supplement til hjemlige ressurser og at utfordringen alltid vil være å plassere bistanden i hender og organisasjoner som kan bruke den effektivt. Men dette er ikke lett i Sør-Sudan, Somalia eller Afghanistan.

Hvordan vil en borgerlig regjering manøvrere i dette farvannet?

Det er all grunn til å tro at en ny regjering, med eller uten KrF og Venstre, vil fortsette freds- og forsoningspolitikken. Den har forresten aldri bare vært en Ap-greie. Det var Vidar Helgesen fra Høyre som i noen år frontet innsatsen på Sri Lanka sammen med Erik Solheim fra SV. Det var Hilde Frafjord Johnson fra KrF som drev frem Sudan-prosessen, som endte med et fritt Sør-Sudan, og som leder av utenrikskomiteen på Stortinget har Ine Eriksen Søreide fra Høyre ofte markert seg som enig i at denne formen for utenrikspolitisk aktivisme er viktig.

Det betyr ikke nødvendigvis at alt blir som før. Norge er for eksempel leder for den internasjonale giverlandsgruppen for palestinerne. Selv om Høyre og Ap har hatt samme syn på utviklingen i Israel og Palestina, har både KrF og Frp hatt avvikende synspunkter. Vil en ny regjering fortsette å arbeide for en tostatsløsning? Vil den kutte i støtten til den palestinske selvstyremyndigheten? Hva blir en eventuell ny regjeringspolitikk i FN? Både KrF og Frp talte mot norsk støtte til Palestinas oppgraderte status i FN. Vil en borgerlig regjering mene at bosettingsvirksomheten er folkerettsstridig?

Det er grunn til å tro det, men Frp har sagt at partiet ikke vil reagere på at Israel bygger ulovlige bosettinger på okkupert land. Hvis den politiske horisonten forsvinner eller blir uklar, gir det ikke lenger mening å opprettholde et stort internasjonalt giverlandsarbeid for å utvikle og sikre en levedyktig palestinsk stat.

Synet på politiske bevegelser som Hamas eller Taliban som dialogpartnere kan også påvirke det mulighetsrom Norge måtte ha som tilrettelegger av fredsprosesser.

Det vil også oppstå utfordringer når en ny utviklingspolitikk skal brynes mot et fortsatt fredsengasjement. Mens Frp på sikt ønsker å avvikle norsk bistand, unntatt til nødhjelp og menneskerettigheter, vil Høyre opprettholde den på et forholdsvis høyt nivå, men begrenset til 20-40 land og konsentrere den om Afrika. Støtte til demokrati og menneskerettigheter skal ha høy prioritet, og bistanden skal vris bort fra land med en negativ demokratisk utvikling.

Hvis Høyre får gjennomslag for sin politikk, risikerer flere afrikanske samarbeidsland bistandskutt. Blant dem er Etiopia, som før valget ble kritisk omtalt av flere Høyre-politikere, inklusive Erna Solberg. Det skyldes en bekymringsfull politisk utvikling til tross for økonomisk vekst og redusert fattigdom. Den norske bistanden til Etiopia er viktig nok, men spiller en marginal rolle i landet.  Hvis Norge ønsker å markere sin misnøye med Etiopia gjennom bistandskutt, vil det få følger for Norges fredsfremmende arbeid i Somalia og Sudan/Sør-Sudan der Etiopia som regional stormakt og vertsnasjon for Den afrikanske union spiller en nøkkelrolle. Dette er politiske realiteter en ny norsk regjering må forholde seg til.

Å kutte bistanden til sårbare land som har kommet ut av krig og elendighet, men som gjerne scorer lavt på demokrati-indekser, vil også være vanskelig å gjennomføre. Samtidig vil det være et skritt i riktig retning å redusere antall land som mottar bistand. Norge støtter i dag tusenvis av prosjekter i over 100 land. Det er ingenting som tilsier at bistandsadministrasjonen (som ikke har vokst i takt med budsjettene) er i stand til å følge opp så mange prosjekter på en tilfredsstillende måte. I debatten om bistand er konkrete resultater etterlyst, men dagens system er ikke tilstrekkelig innrettet mot å dokumentere resultater, da andre viktige trekk som finansforvaltning, korrupsjonsforebygging og det å sikre norske interesser ofte har forrang.

En ny regjering gjør også klokt i å foreta en kritisk gjennomgang av freds- og forsoningsarbeidet. Med nye stormakter utfordres vestlige modeller for konfliktløsning og dermed norske fredsroller. Det er etiske problemer knyttet til fredsprosesser, der land som Norge kan brukes i et politisk spill for å fremme andre interesser enn varig fred. Og evalueringer gjort i Afghanistan og Sør-Sudan tyder på at politisk rapportering og analyse betraktes som viktigere og mer spennende enn å følge med på hva bistandspengene blir brukt til.

Fredsarbeid er viktig, men kan ha fatale følger hvis det ikke håndteres godt. Dette gjelder også andre sider ved engasjementspolitikken. Når resultatene ikke er blitt som forventet, har ikke alltid svaret vært å mane til forsiktighet, men heller å trappe opp ambisjonene. En større grad av ydmykhet, beskjedenhet og vilje til læring vil trolig gjøre resultatene bedre.

Gunnar Sørbø, seniorforsker ved CMI, har skrevet denne analysen for Morgenbladet. Analysen stod først på trykk 13. september.