Report in External Series
| 2021
Mellom politikk og statistikk: Globale fellesgoder i utviklingspolitikken
- Alle land og innbyggere er tjent med et stabilt klima og en pandemifri og fredelig verden. Men hvordan kan vi best sikre oss at slike globale fellesgoder opprettholdes og fremskaffes? Hvordan skal man fordele kostnadene, særlig når nytten av et globalt fellesgode varierer og evnen til å kunne bidra er forskjellig? Uten en verdensregjering har man heller ingen bestemt adressat å sende regningen til. Siden man uansett kan nyte godt av godene, kan det derfor bli fristende å være gratispassasjer. Men dersom tilstrekkelig mange ikke bidrar, kan det få store konsekvenser. For å løse disse utfordringene kreves det internasjonal samhandling og en global dugnad på finansieringssiden.
- Siden 1950-tallet har de rikeste landene ytt bistand (ODA) til fattige land for å bidra til velferdsøkning og økonomisk utvikling, som spesifisert av OECDs utviklingskomite (DAC). En stadig større andel av denne bistanden ser ut til å kanaliseres til globale fellesgoder, selv om tallene her er usikre. Enkelte frykter at dersom en slik trend fortsetter vil finansieringen av disse fortrenge støtte til mer umiddelbare behov i utviklingslandene, og at finansiering av globale fellesgoder derfor bør komme i tillegg eller holdes utenfor bistandsbudsjettene.
- Men er det da slik at globale fellesgoder aldri kan finansieres med bistandsmidler? Kan ikke også enkelte globale fellesgoder bidra til velferdsøkning og økonomisk utvikling i fattige land? Hvor skal man trekke grensen, og hvordan skal man tenke omkring dette+ Vi undersøker om teorier om globale fellesgoder kan gi oss en nyttig pekepinn. Videre ser vi på hvordan DAC som kollektiv og enkelte DAC-givere har konseptualisert globale fellesgoder i utviklingspolitikken og hvordan de trekker grensen mellom finansiering av konvensjonelle utviklingsmål og globale fellesgoder. Rapporten er først og fremst beskrivende, men avslutningsvis førsøker vi å beskrive noen kunnskapshull og implikasjoner for utviklingspolitikken.
- Bærekraftmålene er vedtatt som kollektive globale mål og danner utgangspunktet for DAClandenes bistandspolitikk. Konseptuelt kan man hevde at disse målene kan defineres som globale fellesgoder på et overordnet nivå, men oppfyllelse av mange av dem, som eksempelvis tilgang til helsetjenester og grunnutdanning, omhandler først og fremst private goder. Andre bærekraftmål, som et stabilt klima, vil på den annen side primært kunne sees på som et globalt fellesgode. Dette kan skape et uklart terreng for allokeringer i bistandspolitikken. I denne rapporten ser vi at det i praksis oppstår en rekke dilemmaer og at man dras mellom politikk og statistikk.
- DAC, trekker opp retningslinjer for hva som defineres som bistand (ODA). DAC monitorer og evaluerer givernes innsats etter vedtatte standarder. For perioden 2018-2022 er hovedmålet å bidra til implementeringen av 2030-agendaen. Begrepet globale fellesgoder er i liten grad benyttet, men konseptualiseres for første gang i forbindelse med det nye statistikksystemet (TOSSD). Dessverre er begrepsbruken i TOSSD-sammenheng generelt forvirrende.
- DAC har ikke trukket opp noen overordnede retningslinjer for når finansiering av globale fellesgoder kan rapporteres som ODA. DAC har forholdt seg til tematikken fra sak til sak. Når det for eksempel gjelder utgifter til flyktninger i giverlandene, kan det meste av utgiftene defineres 2 som ODA det første året. Utgifter til utvikling av vaksiner til Covid-19 kan ikke regnes som ODA, mens kjøp av vaksinedoser til fattige land godkjennes. Når det gjelder klima har DAC bestemt at dersom eksempelvis rene klimagassreduserende tiltak i fattige skal kunne regnes som ODA må det i tillegg ha en nasjonal utviklingskomponent. Retningslinjene er imidlertid ikke juridisk bindende for medlemmene, så det får ikke nødvendigvis store konsekvenser dersom omforente spilleregler ikke overholdes.
- Med utgangspunkt i gjeldende policydokumenter i et knippe giverland (Norge, Sverige, Danmark, Finland, Luxemburg, Storbritannia og USA) gjennomgås hvordan globale fellesgoder nedfelles i utviklingspolitikken. Luxemburg, Norge og Danmark er de eneste landene som nevner globale fellesgoder i sine policy-dokumenter. Begrepet blir mer beskrevet enn konseptualisert eller problematisert, og det trekkes ikke opp noen generell politikk når det gjelder globale fellesgoder. Ingen tar utgangspunkt i «lærebokdefinisjonen.» Det blir mer eller mindre eksplisitt uttrykt at en større andel av bistand trolig vil gå til globale fellesgoder i fremtiden. Grensene mellom «konvensjonelle» målsettinger i bistanden og globale fellesgoder blir i liten grad problematisert. Ingen av donorene fører statistikk over hvor mye bistand som faktisk går til globale fellesgoder. Dette skyldes hovedsakelig at det ikke finnes noen DAC-kode for dette, og estimatene blir usikre. Norge har forsøkt å gjøre et anslag, men det understrekes at metoden er høyst usikker. Luxemburg har valgt å holde finansering av enkelte globale kollektive goder utenom ODA, selv om det hadde vært i tråd med DACs retningslinjer å inkludere den. Begrunnelsen for politikken synes «kauliansk:» Inge Kaul argumenterer for at ODA kun bør brukes til konvensjonelle bistandsmålsettinger, mens finansiering av globale fellesgoder bør komme fra andre kilder. Luxemburg synes å bygge på et tilsvarende rasjonale. De ønsker at tradisjonell bistand skal skjermes. Utgifter til flyktninger holdes helt utenom bistandsbudsjettet. Det samme gjelder bidrag til klimatilpasning og tiltak for å redusere klimagassutslipp i fattige land. Samtidig har Luxemburg opprettholdt et generøst bistandsbudsjett. Ingen av de andre giverlandene som her er gjennomgått har lagt seg på en tilsvarende linje. I årene som kommer står vi overfor krevende utfordringer både nasjonalt og globalt. Effektiv politikk blir desto viktigere og norske myndigheter kan derfor være tjent med en mer strategisk tilnærming til finansieringen av globale fellesgoder. Det fordrer en konseptualisering av disse godene som kan danne grunnlag for både prinsipper for hvordan man ønsker å bidra finansielt og for en mer informert tilnærming til nye initiativer. En slik konseptualisering mangler altså DAClandene, både hver for seg og som kollektiv.
- Bedre kunnskap om hvordan dagens multilaterale organisasjoner og mekanismer fungerer, enkeltvis og som system på ulike felt, er en essensiell del av en strategisk og prinsipiell tilnærming til hvordan globale kollektive goder kan fremskaffes på effektive og rettferdige måter. Her kan Norge bidra gjennom å finansiere anvendt forskning av høy kvalitet.
